5月9日，环境保护部向社会通报，华北六省市55家企业存在向地下排污问题，细心的读者从中发现，执法部门对55家企业的罚款平均不到7万元，环保法律明显偏软。

　　现行《中华人民共和Ψ 国环境保护法》被称为“环境保护的根本大法”，它诞生于1979年，1989年做过ㄨ修订，其条款已经很难适应当前环境保护的需要。近年来，修法的呼声◤日益高涨，针对如何修法也有许多争论。

　　修订环境保护法，如何↓规范政府行为？如何解决违法成本低的问题？如何保护百姓的环境权益？记者就此采访♀了有关专家。

　　如何规范政府行为？

　　超过规划的发展速度，绝不能成为政府政绩

　　“除了环境指标不能按期完成，我们国家五年规划的其他指标都超额完成了。”中国环境保护界的元老曲格平先生曾※经这样感慨。

　　“多快的发展速度，就得付出多大的环境代价，这是完全可以计算得出来的。从某ぷ种角度说，对经济增速的追求，可能让政府成为环境的破坏者。”北京大学法学院汪劲教授这样说。

　　能否用法律约束政府的行为？中国环境科学学会副理事长杨朝飞认为，很多发达国家都是在经济快速发展与环〗境保护矛盾最尖锐、最突出的时期，制定了专门约束政府行为的【环保法律法规。

　　“从我国来讲，目前的环保法律法规，都是在规范企业行为，还没有一部能规范政府行为。”杨朝飞说，我国对环保法的定位一直不明晰，修法时同样面临这样¤的困惑。其实，无论是定◇位于基本法，还是定位于综合性法律，都可以以法条的形式规范政府行为。

　　如何在修法中体现约束性？汪劲认为，虽然在上世↓纪80年代就提出环境保护是基本国策，但保护优先的原则一直没能在法律中明确体现，更没有在决策中落实。这次修法，首先就应确立“保护优先”的原则，要让这一原■则发挥效力，绝不是简单地在某个条款中加几个字就可以解决的。

　　如何体现保护优先？汪劲建议，必须在法律条文中写明政府在编制国民经济和社会发展五年规划时，应当同时对规划实施可能带来的环境影响与资ω源承载能力进行评估，当发展规划的目标（如GDP）超※过资源环境的承载能力时，保护优于开发。这才是名符〗其实的保护优先。

　　汪劲说，以往的法律也谈到应当将环境保护纳入五年规划，但是没有规定如何纳入，五年规划中环境保护的篇章，与经济发展篇章各说各话、相互脱节。因此，在制定五年规划时，必须□　要以资源环境承载能力作为参考指标，最高发展决策一定要考虑环境现状、承■载能力和改善空间。

　　具体而言，在制定五年规划纲要时，要有专门的法律程序对其进行环境衡评，并将意见提交人大审议。这样，人大代表在审议纲要时就可以做到心中有数，对发展速度等提出意见。

　　同时，全国及各地在实施规→划过程中，必须严格执行增速限制，超过规划的发展速度决不能成为政绩。一▂个地方发展若有余力，政府应将余力投入环境改善。修改环境保护法在规范政府行为的法律表述中，必须要求各级政府在每年的政府工作报告中，增加环境质量和重要数据指标的变化情况，并向社会公布。

　　如何提高违法成本？

　　处罚违法的】个人，要比单罚违法企业有效得多

　　解决违法成本低的问题，是环保法修法绕不过去的一个坎。

　　“解决违法成本低的基本前提，是全社会对法律的尊重和认同，在此基础上需要涵盖三个方面内容，即合理『的制度设计、良好的市场机制、加大对违※法行为的惩处力度。”汪劲说。

　　几年前，在修订《水污染防治法》时，有些学者◥提出“按日计罚”的框架，但是反对者认为它会增加企业负担，这一计罚方式没能获得通过。

　　“按日计罚”真的会增加企业负担吗？汪劲说：“‘按日计罚’并非针对所有企业，而是对那些不遵守行政命令且屡教不改企业的惩处方式，这种办法在█世界许多国家都行之有效。那些看到可能增加企业负担的人，怎么没看〗到企业持续违法行为所加重的环境污染及其相应的社会负担呢？”

　　汪劲透露，目前“按日计罚”方式已初步被修法者接受，有望成为现实。

　　杨朝飞建议，此次修法，应该提出几个原则性的罚则意见，比如罚款额度要设立基准年□份，将物价指数考虑进去，不必确定具体数额，这样一些≡专门的法律就可以根据这些原则制定具体的罚则。

　　汪劲认为，在完善惩罚制度的同时＠ ，还要有良好的市场激励机制，让企业有办法将环境成本合法转移出去，比如排污权交易、污染责任险等等，这样既鼓励企业减排，又减轻企业负担。

　　在现实中，监管部门常常面临强制手段缺乏的尴尬。对此，汪劲建议在修法时赋予监管部门更多强制手段，以震慑违法行为。

　　另一个问题是，现有的刑罚难以遏制环境违法与犯罪的发生。虽然环保法规定的行政罚制裁和刑法规定的刑罚制裁◣可以通过违法行为程度衔接，但是由于违法责任主体在立法上的不衔接，追究个人刑事责任●非常不易。

　　“这是因为我国的刑罚制裁采个人责任主义，构成污染环境犯罪属︻于破坏社会管理秩序罪，且需以违法为前提；环保法上的制裁则采单位责任主义，即主要追究违法企业的责任而非个人。”汪劲说，在环保法修订◥中，应为追究个人责任奠定基础。

　　他建议，应当将对负有遵从╳义务的操作人员及管理人员作为处罚对象，将环保法法律责任的修改与《治安管理处罚法》第三十条的规定衔接。“哪怕每人只罚款500元，或者拘留5日，都要比单罚企业有效得多。”

　　最高人√民法院研究室副主任孙佑海认为，再严的法律，没有强有力的执法都是白搭。解决违法成本低的问题，还要加大♀对监管部门执法不力问题的问责，决不能让监管方与污染制造者形成利益共同体。

　　如何保障百姓权益？

　　明确界定公民有哪些环境权益，在法律上予以保障

　　紫金矿业溃坝、康菲▓公司溢油、龙江河镉污染……一系列重大环境事故发生后，百姓的环境权益都受到不同程度的侵害，追要赔偿却比登天还难。

　　近年来，我国的环境资源案件数量较多，而且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量很少，许多重大环境污染纠纷未能▽进入诉讼程序。

　　之所以会出『现这种情况，是因为法律对公民环境权益保护缺乏明晰界↘定。

　　杨朝飞认为，在环保法修订中，这个疏漏一定要补上。必须讲清楚人要生活在一个什么样的环境里，每个人的环境权益都应得到保障。这是环境损害救济制度等一系列环境权益保护制度的基础。

　　汪劲认为，公民的㊣环境权，包含知▓悉权、建言权、建言获得尊重的权利、获得救济的权利等四个具体内容，这些权利都应该在环保法修订中有清晰的表述。

　　以公民的环境知悉权为例，即使一些环△境信息尚在涉密期，也应该依据有关程序给百姓一个交代，不能以一句“这是机密”搪塞。

　　采访中，几位专家不约而同地提到环境救济权中的公益←诉讼问题。目前，一些由律师发≡起的环境公益诉讼，其实都没有严格的法律依据，可以说是在打法律的擦边球。他们认为，环保法修订中一定要明确规定公益诉讼的主体、特别是要明确哪些国家机关享有诉权，做好与《民⊙事诉讼法》的衔接。

　　孙佑海认为，民事∮诉讼法中有关公益诉讼的规定，主体范围还相对较窄，环保法的修订中，不妨在环境公益诉讼方面对“有关组织”加以界定。

　　“在生态文明建设进程中，我们更应该强调对公民环境权益的保障，这需要在法律上加以体现∩。”杨朝飞说。

　　有人担心，保障公民环境权容易“矫枉过正”。汪劲认为，环保法律宁可严，也♂绝不能松。“保护环境，就是保护人民利益，宁可矫枉过◢正，也不能让好不容易修订的环保法再像豆腐一样软！”

　　链 接

　　现行环境保护法的相关表述

　　政府责任：

　　第十六条　　地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环☆境质量。

　　对企业的╳约束：

　　第二十八条　　排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业♂事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防◣治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。

　　第二∩十九条　　对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。

　　第三十九〓条　　对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。

　　前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期↘治理决定的人民政府决定；责令中央直∏接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。

　　公民的环境权益：

　　没有做出界定或解释，只在第四十一条中提及 “造成环境污染危害的，有责任排除危害√，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。